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地方隱性債務化解另類探索:做大融資平臺提高債務覆蓋率

2019年12月28日  07:00   21世紀經濟報道   王海平  

從21世紀經濟報道記者采訪到化解隱性債務的措施方法看,地方政府有著強烈的制度創新和實踐探索。

從21世紀經濟報道記者采訪到化解隱性債務的措施方法看,地方政府有著強烈的制度創新和實踐探索。

作為江蘇省政府在市級債務化解中率先幫扶的三大城市之一,鹽城在2018年化解隱性債務48億元,實際化解107億元,實現了債務規模、債務率雙下降。在政府隱性債務化解實施方案中,提出一般公共預算安排、出讓城市經營性土地、統籌土地占補平衡指標交易收入、處置有效資產化債等8條化債路徑和“3個20%”(新增財力20%、土地出讓收入20%、土地指標交易收入20%)用于化債的硬性要求,得到省政府主要領導和省債務管理領導小組的肯定。其中,向省級政府爭取的46億元置換債券全部用于鹽城存量債務置換,另有財政預算安排10億元用于公益性項目回購。2019年1-7月份,鹽城一般公共預算安排化解隱性債務支出累計進度超90%。

這些做法有效防范了金融風險。比如,鹽城市級層面設有20億元的風險資金池,發揮救急不救窮的作用,在平臺兌付緊張時使用,但到目前還沒有用到,意味著風險是可控的。

隱性債務檢查斗法

那么,政府隱性債務的檢查方向在哪里?又牽涉到哪些博弈?

某市政府債務化解領導小組的一位成員告訴記者,對某縣近幾年的重大建設項目進行了一一甄別中,發現了一份為某融資平臺中標的某物流園區征地拆遷項目的工程中標文件,中標金額接近10億元。在取得財政預算外賬套的科目明細賬后,發現其中在工程暫存款科目中,有部分項目大額資金一進一出,疑似為保證金之類,其中金額最大的數十億元,項目名稱為某安置房工程。

再次甄別發現,這是政府向開發商回購的項目,但沒有明確回購金額,也就基本確定了縣政府存在政府回購形成的隱性債務。在這一過程中,上述融資平臺與物流園項目政府簽有回購協議,再由平臺公司持協議向銀行取得融資。其中,協議約定了回購金額,但財政尚未回購。而所謂的招投標并不存在,中標通知書為后來補做。

進一步查明后獲悉,該縣類似的回購行為均在棚改建設領域,盡管涉及的項目尚未簽訂正式協議,無法明確金額,但住建局仍提供了有效回購協議若干份,而其中大多數財政部門尚未回購結束,涉及金額數十億元。

再次確認后,上述回購金額均于2019年及以后回購,因此屬于政府支出責任,應計入全口徑債務。按相關規定,嚴禁以棚戶區改造等名義違法違規或變相舉債增加隱性債務。

對于債務的主體,即各城投、交投、建投等融資平臺,政府的做法是通過一般預算安排以回購平臺之前代建的工程,以此化解平臺積累的債務。

某設區市城投集團融資部負責人對21世紀經濟報道記者表示,2019年9月某筆約10億元的短期債務即將到期時,由于財政暫時無法撥付,就由銀行進行了延期,實現了平滑周轉,減輕了平臺的壓力。

那么,對于公益性項目的還款來源是如何化解的呢?

這就牽涉到金融產品的創新。據記者了解,部分地方試水了應付賬款的資產證券化,通過發行后支付工程款,項目發包方與施工單位不直接產生聯系。這意味著平臺公司自身資產要雄厚,至少需要AA評級信用。

四大行之一的某市分行負責人告訴21世紀經濟報道記者,當地金融機構對隱性債務置換嘗試穩健的做法,即通過放新的項目置換原有的,本質上是屬于項目貸,根據項目情況定金額和期限??紤]到做非標期限較長,沒有使用表內續表外,也沒有表內項目還表外,繼續走表內。在即將過去的2019年,該分行僅有2筆非標業務。

這對地方政府來說,相當于嘗試了延長期限和降低成本,且對銀行本身項目影響不大,實踐中也可置換給其他銀行。目前看,能否在較大范圍內進行,還要看具體項目的情況,因為項目要和地方政府投資計劃保持一致。

從流程上看,置換的必須為隱性債務,且不能新增,嘗試的模式需要得到地方政府的確認。同時,資金采取閉環,直接用于還債。

至于發行專項債融資來作重大項目資本金,購買專項債的投資人可享受一定程度的免稅,但要經省政府核定確認,且收入的來源先要償還債務。上述銀行負責人表示,其所在市級層面有幾十億元的規模,但目前還沒有收到具體信息,因為對應的項目要有穩定的現金流,而符合這種條件的項目非常少。

做大融資平臺分母

為了更好的化解債務,地方政府寄托于融資平臺做大做強,實現規模的擴張。做大分母,對債務化解有著直接利好。上述城投集團融資部負責人告訴21世紀經濟報道記者,在市政府將市政資產注入后,有望在2021年實現1000億規模,并沖擊AAA評級信用,這樣可以降低融資成本,增強經營和盈利能力。同時,市政資產中成本較高的信托融資也得到了母公司的幫助,優化了債務結構。

這樣的做法有著現實需求。21世紀經濟報道記者在采訪中了解到,一方面,融資平臺發債存在著不均衡,部分產業的融資平臺發債在市場基本上難以尋找到買家;另一方面,已有縣區對債務過高且償還能力較弱的個別板塊實施了財務重整,著力防范風險。江蘇某縣審計局在對政府投融資公司平臺的審計中發現,政策性融資還貸壓力很大,抽查的6家公司基本上沒有實業經營項目,無一公司實現資產保值增值。

“怎么實現政府融資和債務有效循環的借用還一體化,政府不是給平臺擔保和兜底,而是增信?!睋味鄠€地方政府投融資顧問的現代集團總裁丁伯康對21世紀經濟報道記者表示,通過將碎片化的資產整合,做大分母實現對債務的覆蓋,從而衍生出優質項目,再反過來支撐本身信用級別,給予投資人長期有益的信心。

但這一過程不能盲目求大,政府對規劃資源的利用要科學。丁伯康認為,城市基建項目需要一些前瞻性,但是根據城鎮化的規律,一般以常住人口每年1%的增量匹配。

此外,平臺市場化轉型帶來的市場化改造化債方式有待規范。據21世紀經濟報道記者了解,市場化改造化解債務制度尚不完善,審批監管不嚴,部分地區化債程序不夠規范,未能取得債權人確認函。

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